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    深入贯彻落实监督法 不断增强人大监督实效
    * 发表时间 : 2015-11-10 13:58:57 * 浏览 :

     

     
    吴 风 云
     
    监督法颁布实施三年多来,地方各级人大常委会已经逐步适应在监督法的框架内思考问题、开展监督,各项工作更加规范有序,监督质量和水平进一步得以提升。但是,客观地分析各地人大开展监督工作的现实情况,我们不能否认,由于多种原因,人大监督工作还存在着诸多值得改进和解决的问题。如何在新形势下正视并解决这些问题与不足,推动监督工作依法、有序、规范运行,是值得我们重视和研究的课题。

    一、当前人大监督工作中存在的主要问题

    随着民主法治进程的不断推进,地方各级人大及其常委会在行使监督权方面取得了一定进展,但距离宪法、法律的规定和人民的期望还有一些距离。

    一是监督议题确定不到位。做好监督工作,选准选好监督议题是前提和基础。监督法第九条对议题的确定途径作了六个方面的原则规定,在实际工作中,这六个方面所涵盖的问题很多、很广,概括起来是三个,即“突出的问题”、“集中反映的问题”和“普遍关注的问题”。人大常委会的年度监督工作重点,一般都是在年初由主任会议根据各工作机构提出的建议进行讨论后,提交常委会会议审议通过,然后在新闻媒体上公布。这种模式一定程度上存在着闭门造车的现象,而且不同社会群体对不同工作的利益攸关度不一样,“突出”、“集中”、“普遍”也都是较为模糊的概念,如何科学确定议题还需要在制度上予以安排。
    二是法定时限遵守不到位。监督法规定的具体时限是人大常委会监督工作有效开展的前置条件,但这些法定时限基本上没有得到遵守。监督法第十二条规定,“一府两院”要在人大常委会举行会议的二十日前向人大常委会相关机构征求意见、修改后的正式报告要在常委会举行会议的十日前送交常委会,常委会办事机构要在七日前将专项报告发给常委会组成人员。三个时效的规定都比较明确、具体,但在执行过程中却都很难做到。
    三是公开原则操作不到位。监督法规定常委会听取的专项工作报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,要向人民代表大会代表通报并向社会公布。但监督法对如何公开、怎样公开、公开是否有范围、有无程序性限制以及向代表通报的时间、内容、途径却没有明文规定,在实践中难以界定和把握。实际上由于受条件限制,监督法规定应该公布的报告、审议意见等,我们只能通过有限数量的会报向社会公布,效果受到影响。
    四是刚性措施启动不到位。监督法赋予人大常委会的询问和质询、特定问题调查、撤职罢免等问责性监督手段因过于刚性而在实践中难以运用或极少运用,一定程度上影响了人大监督的权威。多数时候人大及其常委会对“一府两院”的工作还是“唱赞歌”的多,对监督发现的问题跟踪监督到位的少。即便人大常委会启动了撤职罢免等监督程序,也往往是因为被撤职罢免的对象犯了严重的错误,同级党委或上级有关部门要求人大常委会启动的,很少是人大主动启动的。
    五是预算监督执行不到位。监督法只对人大常委会审查批准决算,听取和审议计划、预算执行情况报告等作了原则性的规定,对审批监督的实施内容、程序、操作办法则无明确规定。比如预算外资金尚未列入审查监督范围,预算调整没有明确前提条件,对审计报告是否如实反映问题、提供真实材料,审计结果的运用等也未作要求,一些规定如第十九条中的“必要时”、“规定期限”等比较模糊。此外,财政年初编“缺口预算”,年中必定有“追加”,而何时追加、追加多少,便不是人大常委会的权力,人大常委会无法知晓,只有在批准决算时“接受事实”,而这在预算“体外循环”的部分,实际上就是一个地方财力的机动部分,也是关键部分,人大常委会对这部分资金缺乏实质意义的监督。
    二、监督工作存在问题的主要原因
        地方人大常委会监督工作之所以存在上述“不到位”的情况,原因是多方面的,概括起来,主要有以下四点:
        一是思想认识有偏差。不少人仍然存在人大工作是软任务,不能太顶真,也不能太“理想化”的思想观念。也有的认为,人大工作多一事不如少一事,要多种花、少栽刺。因而对加强人大监督工作有畏难情绪,顾虑较多,怕得罪人、怕影响关系、怕被说越权,导致工作上不积极主动,不敢大胆进行监督。
    二是现行体制不协调。人大常委会监督涉及到宪法规定的国家制度,涉及到人大与党委及“一府两院”的关系,具有较强的政治性特点。从近年来的实际情况看,各级党委加强和改进了对人大工作的领导,但本地的重大事项,一般都是由党委、政府联合决定的,即使某项决定有违宪法、法律和法规,人大常委会往往也难以启动相关监督程序予以纠正。人大常委会在法理上享有的最高权力,在现实面前显得非常弱小。
    三是法律规范欠完整。监督法虽对人大常委会监督形式进行了规范,但不够全面。一方面,监督形式的法定程序不完整,如常委会会议审议意见如何整理、怎么交办、办理结果何时报告、报告是否通过表决等都缺乏明确规定。另一方面,监督法没有设立法律责任。如果监督主体不按照监督法所规定的程序要求行使监督权,或者越权、失职、不作为;监督客体不虚心接受监督,不贯彻执行人大常委会的决议、决定,不研究落实常委会审议意见,或者采取搪塞应付的态度,应该承担什么样的法律责任,均缺乏相应的约束条款。
       四是监督主体不适应。常委会组成人员中,年龄普遍偏大,知识结构不够丰富,懂法律、懂经济、懂财政的人员相对缺乏,兼职委员因主客观的一些原因,缺乏履职动力。一些常委会组成人员没有参加会前的调查视察,对审议议题也不熟悉,因而对“一府两院”提交的有关报告“提不出意见”。
    三、提高人大监督实效的几点建议
    坚持依法履行职责,着力增强监督实效,是做好人大工作的本质要求。上述问题的存在,直接影响地方人大常委会监督工作的开展。为此,提出如下建议:
     

    (一)选准监督项目,加强调查研究,增强监督的针对性。

    监督法赋予地方人大常委会监督的范围很广,若事无巨细、平均用力,必然导致力度不够、实效不强。作为地方人大常委会,要想收到事半功倍的监督成效,就必须按照科学发展观的要求,立足本地实际,把握监督重点,选准监督项目,努力增强监督工作的针对性和实效性。监督法明确规定各级人大常委会工作监督的重点是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。所以,在选择监督课题时,要加强对重大事项和民生热点问题的监督,如大港开发、城乡建设、三农问题、教育卫生、生态保护、安全生产等。要围绕监督议题,深入基层,认真调研,采取多种方式,充分运用实地查看、听取汇报、代表座谈等灵活多样的调研方式,以及问卷调查、抽样调查、网络调查等行之有效的调研方法,注重点面结合、上下联动,进行多层次、立体式的调查研究。只有这样,才能掌握大量翔实的第一手材料,形成有情况、有分析、有深度、有权威的调查报告,增强监督的针对性。

    (二)规范监督形式,完善监督程序,增强监督的严肃性。

    规范的监督形式、缜密的监督程序是提高监督准确性、有效性的保证。一要明确监督对象。监督法规定,各级人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督。同时,也要把本行政区域内的政府垂直部门纳入监督范围。二要明确公布的载体和具体形式。除了实行人大代表列席常委会会议、邀请代表参与常委会重点监督工作调研、定期向代表寄送会报外,还要重点加强监督工作的社会公开力度,将公开的对象从人大代表扩大到社会各界和人民群众,通过媒体、网络等现代化手段,将监督公开的范围和内容从以往的文件式、选择式公开逐步拓展到动态式、全方位的公开。三要按照监督法规定的时限进行操作。尽可能执行监督法对“一府两院”提交工作报告等的时间要求,这既是“一府两院”学习贯彻监督法最直接的实践,也为常委会组成人员审议好报告提供了便利。四要确定好审议意见书的形式。人大监督成果必须以相当规范化的形式表现出来,即将既肯定了成绩、又指出了问题、并提出了可行建议的审议意见内容确定后,再进行分析,以监督机关名义,用体现监督机关意志的规范性文件表现出来。五要设立监督反馈制度。强化监督权威,必须设立监督反馈制度,明确反馈期限、形式以及不反馈或不正当反馈须承担的责任,确保监督实效。

     

    (三)加强组织保障,提高监督水平,增强监督的科学性。

    人大监督从某种角度来说,是三十多个常委会组成人员和几十个人大机关工作人员应对“一府两院”这个庞大的行政和司法群体的格局,这必然要求监督者具备应有的监督本领和法律水平,从而做到以法赢人,以理服人,以责感人。一要优化常委会结构,提高组成人员素质。要充实一定数量年富力强的同志,优化常委会的年龄结构。同时,在现有基础上增加若干专业人才进入常委会,构建“专家型”委员群体,优化常委会组成人员的业务结构。二要根据常委会的监督内容,外聘智囊团。他们应是监督议题方面的专家、学者或相关工作领域的骨干,原则上不能是被监督对象。允许聘请的专家学者向常委会会议提交相关监督议题的审议参阅资料,并允许其在常委会会议主持人的安排下发言,以供审议参考。三要充分发挥代表作用。一是要组织好代表围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点难点问题,进行专题视察和调研,以更好地了解社情民意;二是邀请代表参加常委会开展的专项工作报告审议,发挥代表的监督作用;三是高度重视,采取多种形式办理或督促办理代表议案、建议,提高办理质量,以深化人大常委会监督工作。

    (四)运用刚性手段,加大监督力度,增强监督的权威性。

    人大及其常委会监督的都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,如果发现政府及其部门不依法办事,不执行人大及其常委会作出的决议决定,不积极作为或者乱作为,侵犯广大群众的利益,就要依法启动问责性监督手段进行监督。要进一步细化和完善人大及其常委会运用询问和质询、特定问题调查以及撤职等刚性措施的相关程序规定,加强各种监督手段的衔接,增强操作性,便于这些刚性监督手段能在实践中更好地运用,提高人大监督的约束力、权威性。

    加强人大常委会监督工作,是民主政治建设渐进的过程。我们要继续认真贯彻落实监督法,深化认识、创新机制、明确原则、掌握方法,着眼于监督的前瞻性、连续性、有效性,充分发挥人大常委会监督在构建法治与和谐社会中的作用。